|
Justisdepartementet
Postboks 8005 Dep
0030 Oslo
NOU 2003:18 Rikets sikkerhet
Høringsuttalelse fra Organisasjonen mot politisk overvåking (OPO)
1. Innledning
1.1 OPOs begrunnelse for å uttale seg
Organisasjon mot politisk overvåking (OPO) ble stiftet høsten 2001 og er stiftet for å ivareta interessene til personer som benyttet retten til å søke innsyn i arkivene til politiets overvåkingstjeneste. Ut fra de erfaringer OPOs medlemmer har med politisk overvåking, engasjerer foreningen seg dessuten i generelle politiske spørsmål som gjelder overvåking og har som formål å motarbeide overvåking på politisk grunnlag.
OPO mener å ha spesiell kompetanse til å uttale seg om de forslag som er fremmet, fordi organisasjonen sitter på betydelig erfaring fra den utstrakte politiske overvåkingen som skjedde etter 1945 og har dermed også sett hvordan straffebestemmelser er misbrukt som grunnlag for slik overvåking.
1.2. Hvilke punkter vi har prioritert å kommentere
I denne uttalelsen tar OPO bare opp noen få av de emnene som behandles i NOU 2003:18 Rikets sikkerhet, slik som generelt syn på terrorbekjempelse og definisjoner av terrorhandling og terrorforsett, etterforskingsmetoder, og noen av forslagene om nye straffebestemmelser.
2. Generelle synspunkter OPO kan slutte seg til
2.1. Endringer i trusselbildet
OPO har merket seg at det i utvalgets mandat er beskrevet at trusselbildet mot Norge har endret seg ved terrorangrepene mot USA 11. september 2001. OPO mener man ved vurderingen av trusselbildet mot Norge ikke må legge for stor vekt på terrorangrepene 11. september 2001. Disse angrepene må ikke benyttes som påskudd til å gjennomføre regelendringer som uthuler tradisjonelle norske rettsikkerhetsprinsipper.
OPO vil gi sin tilslutning utvalgets vurdering når trusselbildet mot Norge beskrives som lavt og moderat til lavt. Likeledes slutter OPO seg til den vurdering at trusselsituasjonen i dag framstår som mindre dramatisk enn fra inngangen til 50-tallet og fram til 80-tallet.
Endringene i det politiske verdensbilde etter murens fall innebar bl.a. at de dominerende politiske motsetningene ble endret fra en øst-vest akse til en nord-sør akse.
Dette førte tidlig på 1990-tallet til en endring av prioriteringene og en forskyving av ressursbruken i de hemmelige tjenestene, med resultater som etter OPOs syn har store negative følger. Ett av resultatene ble en skjerpet overvåking av innvandrere fra en del land i den tredje verden. Forberedelsene til nye straffebestemmelser for terrorisme som ble vedtatt i 2002, ble også påbegynt lenge før 11. september 2001.
OPO slutter seg til bekymringen for at f.eks. muslimer i vestlige land blir gjenstand for økt kontroll og mistenkeliggjøring, på samme måte som norske kommunister ble behandlet fra slutten av 1940-årene og framover. Allerede da skjedde utveksling av opplysninger landene i mellom om bl.a tilhørighet til kommunistiske organisasjoner.
Utvalget beskriver som et sentralt element i det internasjonale samarbeid mot terrorisme at det foregår utstrakt utveksling av opplysninger om personer som kan mistenkes for tilknytning til terrorvirksomhet.
OPO slutter seg til utvalgets flertall som konkluderer med at det vil være uakseptabelt å utlevere opplysninger som kan medføre at den person opplysningen gjelder, risikerer dødsstraff. OPO vil også understreke at det heller ikke kan være akseptabelt å utlevere opplysninger som kan medføre at en person blir behandlet i strid med grunnleggende rettssikkerhetsgarantier.
OPO slutter seg også til viktigheten av at såkalte notoritetshensyn ivaretas når informasjon gis til utenlands myndighet. Det må kreves at det kan etterprøves hvilken informasjon som er gitt, hvem som ga opplysningene, når dette skjedde, hvilket land og organ informasjonen ble gitt til, hva som var grunnlaget for at informasjonen ble gitt og hvilke eventuelle vilkår som ble stilt.
OPO har i sitt arbeid med innsyn i POTs arkiver brakt i erfaring at slike notoritetshensyn ikke er ivaretatt, f.eks. ved behandlingen av personer som har drevet solidaritetsarbeid med palestinernes sak.
OPO vil også minne om at det heller ikke er noe nytt at norske myndigheters trusselbilde-oppfatning er sterkt inspirert av signaler fra våre største allierte. Forskerne Bergh og Eriksen kommenterer dette slik i sitt historieverk om de hemmelige tjenestene:
"Overvåkingstjenestens fokusering på ml-erne kan heller ikke utelukkende forklares som et uttrykk for etatens egne trusselvurderinger. (...) Det var også en del av det vestlige fellesopplegget, bl.a. nedfelt i drøftinger i Nato Special Committee og Nato Security Committee, at maoister, som andre venstre- og høyreekstreme grupper skulle utelukkes fra forsvarsrelaterte stillinger." (Bergh og Eriksen 1998, bind 2, side 238)
2.2. Lavt straffenivå er et viktig humanistisk prinsipp
OPO vil også gi sin tilslutning til utvalgets understreking av at både milde straffereaksjoner og tilbakeholdenhet med å ta i bruk inngripende etterforskningsmetoder er verdifulle elementer i det norske samfunn. Det er utvilsomt slik at dette gjenspeiler viktige humanistiske prinsipper som inngår i det verdigrunnlag som vårt samfunn bygger på. OPO mener ut fra våre erfaringer at bekjempelse av kriminalitet nettopp må skje ved å forsvare slike humanistiske verdier og rettsikkerhetssynspunkter.
OPOs erfaringer med de vide fullmakter som ble gitt POT særlig før 1977, viser at slike fullmakter lett blir misbrukt. Dette tilsier en fortsatt restriktiv holdning til slike fullmakter.
OPO kan ikke se at det er belegg for at straffskjerpelser og inngripende etterforskningsmetoder fører til en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Det mindre alvorlige kriminalitetsbildet vi tross alt har i Norge sammenliknet med andre land, tyder snarere på at den norske tilbakeholdenheten med å tillate inngripende metoder har vært vellykket.
2.3. Behovet for en modernisering av straffelovens kapitler 8 og 9
OPO ser behovet for en modernisering av nåværende straffelovs kap. 8 om Forbrydelser mot Statens Selvstændighet og Sikkerhed og kap. 9 om Forbrydelser mod Norges Statsforfatning og Statsoverhoved.
En rekke av bestemmelsene framstår som lite i samsvar dagens politiske verdensbilde. Begrepet "rikets sikkerhet" er neppe i samsvar med dagens politiske verdensbilde. OPO har også erfaring for at dette begrepet har blitt misbrukt til politisk forfølgelse av opposisjonelle krefter i Norge.
Men OPO mener at en slik nødvendig modernisering bør gjennomføres uten å krenke hensynet til rettsikkerhet og alminnelige menneskerettighetshensyn.
Begrepet "rikets sikkerhet" er blitt misbrukt og misbrukes fortsatt.
Både begrepet "rikets sikkerhet", som er denne NOU-ens titel og beslektede begreper brukes ofte i den offentlige debatten uten at det klargjøres hva begrepet konkret betyr. I utgangspunktet var "rikets sikkerhet" et defensivt begrep knyttet til forsvaret av norsk territorium. Men når for eksempel forsvarsministeren betegner norsk krigsinnsats i Afghanistan som "et fremskutt forsvar av Norge", har vi å gjøre med en omdefinering av "rikets sikkerhet" som ikke lenger har geografiske grenser. Da har begrepet fått et nytt innhold som rettferdiggjør både flybombing og annen krigsinnsats med norske invasjonsstyrker hvor som helst i verden:
"Og fordi dagens Russland ikke er den samme militære trussel mot Norge som Sovjetunionen var, har vi i dag handlefrihet til å møte andre utfordringer mot vår sikkerhet - også langt fra våre egne grenser. Dette er fremskutt forsvar av norsk sikkerhet.
Vår deltakelse på Balkan har vært og er forsvar av europeiske sikkerhetsinteresser - og dermed et fremskutt forsvar av Norge.
Vår deltakelse i operasjonene i Afghanistan handler om å bekjempe et globalt onde, og er derfor også fremskutt forsvar av Norge." (Fra forsvarsminister Krohn Devolds tale i Oslo Militære Samfund januar 2003.)
Begrepet har også blitt misbrukt til å iverksette overvåking på et rent politisk grunnlag, bl.a i en lang rekke saker om telefonavlytting, som f.eks. i den såkalte "Lysestøl-saken".
3. Bekjempelse av terror
3.1. Viktigheten av å bekjempe terrorvirksomhet
OPO vil understreke at organisasjonen er enig i viktigheten av å bekjempe det som gjerne beskrives som internasjonal terrorisme, enten denne utøves av organisasjoner eller av stater.
OPO vil framholde at de fleste handlinger som fyller kriteriene for å bli kalt terrorisme, i dag utøves av stater. Det er her naturlig å peke på likvideringer og folkerettsstridige overgrep mot sivilbefolkning som begås av stater som USA, Russland, Israel og Tyrkia.
Det er en gjennomgående svakhet at seinere års norske lovendringer på dette feltet i praksis er tilnærmete blåkopier av USA-ledete initiativ.
Det er dessverre også et gjennomgående trekk at det nødvendige arbeidet for å bekjempe internasjonal terrorisme i dag blir vanskeliggjort fordi USA bruker betegnelsen "kampen mot terror" som navn på USAs verdensomspennende politiske og militære kampanje for å nedkjempe flest mulig av hindringene for amerikansk globalt overherredømme.
3.2. Straffebestemmelser om terrorhandlinger
Etter OPOs syn skal en rettsstat ha klare og kjente regler om hvilke handlinger fra personer eller organisasjoner som er straffbare og dermed gir politi og påtalemyndighet rett til å gripe inn mot den enkelte.
Dette prinsipp er også forankret i EMK artikkel 7 og i rettspraksis fra EMD som slår fast som et sentralt krav at straffebestemmelsene skal være tilgjengelige og at det skal være forutsigbart hvilken atferd som er gjort straffbar.
OPO viser til at strl. §§147 a og b innfører særskilte straffebestemmelser mot det loven definerer som terrorhandling. OPO vil her anføre at lovens begrep terrorhandling ikke har noe klart definert innhold. Det vil være høyst ulike oppfatninger og stor politisk uenighet om hva som rammes av dette begrepet.
En nokså balansert definisjon av terror er formulert av Jan Oscar Engene i hans studie fra 1994: Europeisk terrorisme: Vold, stat og legitimitet. Han sier på side 29 at terror er:
"en kalkulert frambringelse av frykt for skade eller død hos en gruppe, frambragt av bruk eller trussel om bruk av vold."
Det framstår som sannsynlig at USAs nåværende regjering vil definere terrorisme slik at det vil ramme politiske frigjøringsbevegelser som driver legitim politisk aktivitet. Her kan nevnes frigjøringsbevegelser som PLO og ANC, som i dag helt eller delvis er blitt statsbærende partier.
OPO reiser også spørsmål ved om ikke aksjoner begått av norsk motstandsbevegelse mot den tyske okkupantmakten under krigen, f.eks av Osvaldgruppa og Milorg, ville bli rammet av slik definisjon av terrorhandling som framgår av strl. § 147 A.
Det er viktig at det ikke er bestemmende for norsk strafferettspleie hvilket politisk syn den amerikanske regjering har og hvilke organisasjoner USA hevder er terrorbevegelser.
Irak-krigen gir et dystert eksempel på hvordan USA søker å dirigere verdenspolitikken i strid med folkeretten og FN.
OPO ser behov for straffebestemmelser som rammer alvorlige kriminelle handlinger uansett om disse karakteriseres som terrorhandlinger eller ikke og viser til at straffeloven har en rekke bestemmelser som på effektiv måte rammer slike handlinger. Vi viser her til de bestemmelsene som er oppregnet i strl. §§ 147 a.
Når straffelovens §§ 147a og 147 b innførte særskilte straffebestemmelser mot det som kalles "terrorhandling", mener OPO at det innføres bestemmelser som er svært problematiske ut fra rettssikkerhetshensyn. Bestemmelsene er etter OPOs mening unødvendige fordi de aktuelle handlingene allerede er straffbare.
OPO finner at strl. §§ 147 a og b med sine vage beskrivelser av terrorforsett ikke kan anses å oppfylle de krav som ut fra rettsikkerhetshensyn må stilles til klarhet og forutsigbarhet.
Det er grunn til å reise spørsmål om f.eks straffelovens § 147 b kan brukes til å straffe personer som driver solidaritetsarbeid i form av pengeinnsamling til palestinske helseteam.
Ut fra sine erfaringer er OPO skeptisk til om disse straffebestemmelser vil bli tolket på en tilstrekkelig innskrenkende måte. Tidligere historiske erfaringer tilsier at slike bestemmelser lett tolkes i lys av hva som gir kortsiktige politiske gevinster eller ut fra en kortvarig aktuell politiske stemning, slik at rettssikkerhetsprinsipper lett blir satt til side.
OPO vil understreke at det er viktig at rettsikkerheten ikke svekkes ytterligere på dette området under påskudd av å bekjempe internasjonal terrorisme. Snarere bør det skje en opphevelse av disse straffebestemmelsene, slik at man går tilbake til rettstilstanden før 28. juni 2002. OPO kan ikke se at den rettstilstanden ikke var tilfredsstillende i forhold til å beskytte det norske samfunn mot alvorlige straffbare handlinger.
4. Etterforskningsmetoder
4.1. Romavlytting
OPO vil generelt gå i mot bestemmelser som innebærer svekket rettssikkerhet for det enkelte individ.
OPO vil støtte utvalgets mindretall som ikke vil tillate romavlytting. Å tillate dette vil innebære brudd på et viktig rettsikkerhetsprinsipp i norsk rettspleie. OPO slutter seg til flertallets syn på avveiningen mellom rettssikkerhet og samfunnsvern. OPO kan som utvalgets flertall, ikke se at det er dokumentert behov for en slikt ytterliggående svekkelse av individets rettssikkerhet. OPO viser her til den generelle beskrivelse av trusselbildet mot Norge som lavt. Dette trusselbilde kan derfor ikke begrunne at det gjennomføres adgang til romavlytting.
OPO vil slutte seg til utvalgets flertall når det med bakgrunn i erfaringene fra telefonavlyttingen i perioden som ble undersøkt av Lund-kommisjonen, uttaler at det ikke er sterke holdepunkter for at samfunnet blir bedre vernet mot alvorlig kriminalitet ved å gjennomføre slike tiltak som går på bekostning av personvern og rettssikkerhet.
OPO har bred erfaring for at den nevnte telefonavlytting ikke skjedde ut fra omtanke til rikets sikkerhet, men skjedde som ren rutinemessig politisk motivert forfølgelse av venstre-opposisjonelle.
4.2. Kravet til mistanke
OPO vil slutte seg til flertallets syn om ikke å senke mistankekravet ved iverksettelse av tvangsmidler, herunder kommunikasjonskontroll. Det bør ikke være aktuelt å fravike vilkåret om at det kreves skjellig grunn til mistanke, heller ikke i saker som gjelder rikets sikkerhet eller i terrorsaker. OPO mener dette bør gjelde også der det foreligger samtykke fra en av partene.
4.3. Strafferammeterskel
OPO mener at det ikke bør gjennomføres ytterligere unntak fra kravet om 10 års strafferamme som vilkår for å iverksette inngripende etterforskningsmetoder som f.eks. hemmelig ransaking eller kommunikasjonskontroll. I saker som gjelder straffebestemmelser med lavere strafferamme bør det uansett handlingens karakter, ikke være adgang til bruk av slike tvangsmidler. Dette bør gjelde også for bestemmelsene som foreslås av utvalget som nytt kapittel 17 i straffeloven.
OPO slutter seg til de høringsinstanser som uttalte seg kritisk om å gjøre unntak fra strafferammekravet i forbindelse med høringsnotatet forut for forslagene i Ot.prp. 61 (2000-2001). Det gjaldt bl.a. Advokatforeningen, Institutt for menneskerettigheter, Datatilsynet, Krom og Amnesty International.
Ut fra sitt prinsippielle syn vil OPO derfor støtte utvalget der det foreslår innskrenkninger i anvendelsesområdet for hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll, jf. innstillingen pkt. 8.4.3.2 og 8.4.3.3.
Ut fra rettsikkerhetssynspunkter vil OPO gå imot en utvidelse av adgangen til å foreta teknisk sporing og gi utleveringspålegg framover i tid.
4.4. Kommunikasjonsavlytting over lengre perioder
OPO vil slutte seg til utvalget når det avviser å åpne for kommunikasjonsavlytting i lengre perioder enn 8 uker. OPOs erfaringer tilsier at det er viktig at domstolene i slike saker stiller krav om progresjon i etterforskningen, slik at ikke kommunikasjonsavlytting blir misbrukt til rutinemessig politisk forfølgelse, slik OPO sitter med mange eksempler på.
4.5. Anonyme vitner
OPO slutter seg til vurderingene av at bruken av anonyme vitner reiser alvorlige prinsipielle betenkeligheter.
OPO vil derfor gå imot forslaget om å utvide adgangen til å føre anonyme vitner i saker som gjelder terrorhandlinger. Særlig på et område hvor straffebestemmelsene er svært upresise vil det være betenkelig tillate anonyme vitner, med den mangel på kontroll av vitneførselen som dette innebærer.
Oslo tingretts kjennelse i Mullah Krekar-saken hvor varetekstfengsling ble nektet fordi retten tvilte på påliteligheten av foreliggende vitneutsagn, illustrerer dette poenget godt.
De samme hensyn taler mot å utvide adgangen til bruk av anonyme vitner i saker som gjelder strl. kap 8 og 9, og forslaget til nytt kap. 17.
5. Forslaget til nytt kapittel 17 i straffeloven
5.1. Forsøk og forberedelseshandlinger
OPO vil på prinsipielt grunnlag peke på rettsikkerhetsproblemene knyttet til å gjøre forsøks- og forberedelseshandlinger straffbare. Slike straffebestemmelser framstår som uklare både i innhold og i praktisering og vil gripe sterkt inn i individenes handlefrihet. Likeledes vil praktiseringen av slike bestemmelser gjerne forutsette at søkelyset settes på gjerningsmannens subjektive tanker og planer, isteden for på hans handlinger. Dette skaper usikkerhet knyttet til bevisvurdering og økt sjanse for uriktige domfellelser.
Dette står i skarp kontrast til det grunnleggende kravet om at straffebestemmelser skal være klare og forutsigbare.
Ut fra dette prinsipielle synet mener OPO at siste ledd i strl. § 147 a som rammer planleggings- og forberedelseshandlinger bør oppheves. Tradisjonelle straffebestemmelser som rammer straffbart forsøk og medvirkning gir et tilstrekkelig strafferettslig vern.
Det bør heller ikke innføres nye bestemmelser som gjør det straffbart i seg selv å framkalle en fare for den vernede interesse, f.eks. fare for det som gjerne er kalt rikets indre eller ytre sikkerhet. Jf. f.eks. utkastets § §17-1, 17-3, 17-5, 17-7. Jf. også den generelle bestemmelsen i § 17-16 som rammer avtale om å begå slike lovbrudd.
Begrepet fare er så skjønnmessig at det vil kunne medføre store rettsikkerhetsproblemer å anvende slike regler, særlig når de vernede interesser er så abstrakte som på dette området.
5.2. §17-11. Ulovlig etterretningsvirksomhet
Denne bestemmelsen rammer innsamling av hemmelige opplysninger til fordel for en fremmed stat eller uten aktverdig grunn. OPO vil gi sin tilslutning til det foreslåtte unntaket i bestemmelsen for innsamling av opplysninger som skjer ved aktverdig grunn. Dette unntaket i bestemmelsen vil bl. a. kunne omfatte forskningsprosjekter. Også pressens kontrollfunksjon vil kunne ivaretas gjennom av dette unntaket ved at det normalt ikke vil være straffbart for pressen å motta hemmelig materiale. OPO vil understreke at det er viktig på denne måten å beskytte ytrings- og informasjonsfriheten også på dette området.
5.3. Opphevelse av straffelovens § 95, 1. ledd
OPO vil slutte seg forslaget fra Straffelovkommisjonen, med tilslutning av utvalget, om å oppheve strl.§ 95, 1. ledd som rammer den som forhåner en fremmed stats flagg eller riksvåpen.
OPO vil uttale at den kjente domfellelsen av de antinazistene fra Narvik som brente et naziflagg på 30-tallet (Rt.1933 s. 1132) er en skamplett i norsk rettshistorie.
Dommen illustrerer at det i gitte situasjoner er viktig at ytringsfriheten også omfatter retten til slike handlinger mot fremmede staters nasjonale symboler.
5.4. Opphevelse av straffelovens § 104 a, 2. ledd
OPO vil slutte seg til forslaget om å oppheve strl. § 104 a, 2. ledd som rammer den som danner, deltar i eller støtter forening eller sammenslutning som har til formål ved ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender.
OPO har erfaring for at denne bestemmelsen har blitt misbrukt til å gi grunnlag for ulovlig politisk overvåking til tross for at det er opplyst at bestemmelsen aldri har ledet til noen tiltale eller dom.
Det tradisjonelle medvirkningsansvar etter norsk rett må antas å gi tilstrekkelig strafferettlig vern, da dette vil ramme deltakelse i organisasjoners straffbare handlinger.
5.5. Økning av maksimumsstraffen
OPO vil slutte seg til forslaget om ikke å øke maksimumsstraffen fra 21 til 30 år. OPO kan ikke se at dette har noen kriminalitetsforebyggende virkning.
6. Generelle sluttbemerkninger
Den teknologiske utvikling har ført til nærmest ubegrensete muligheter for innsamling, oppbevaring og utveksling av informasjon om individene, noe bl.a. Schengen informasjonssystem er et eksempel på. De elektroniske spor som individene etterlater seg i hverdagen åpner uante muligheter for kontroll og overvåking. OPO vil sterkt advare mot et samfunn som dyrker slike metoder for overvåking, uansett om formålet sies å være å bekjempe alvorlig kriminalitet.
I lys av den påvirkning som skjer fra stater med helt annen strafferettskultur enn den norske, er det viktig å legge vekt på å beskytte alminnelige borgerrettigheter som ytringsfrihet og organisasjonsfrihet, personvern og rettsikkerhet.
OPO vil hevde at kampen for menneskerettigheter og en rettferdig fordeling av verdens ressurser er viktigere virkemidler for å bekjempe terrorhandlinger og annen alvorlig kriminalitet enn nye og strengere straffebestemmelser. Kriminalisering på nye områder påvirker ikke de strukturelle forhold som har grunnleggende betydning for utvikling av terrorisme.
Oslo, 15. januar 2004
For OPO
Geir Hovland
|
